Strumento urbanistico che estende la propria disciplina alla generalità del territorio comunale.
Nonostante gli vengano mosse critiche sempre più frequenti e puntuali, rimane il principale strumento di pianificazione, mediante il quale l'amministrazione comunale determina le direttive per lo sviluppo urbanistico ed edilizio, individuando le "zone" edificabili - la loro specifica destinazione (residenziale, produttiva, agricola e così via), la densità edilizia e quanto altro debba applicarsi all'edificazione - e quelle inedificabili, in quanto destinate a soddisfare i bisogni della collettività (strade, parcheggi, verde, scuole, ecc.).
Le aree di proprietà privata subordinate ad espropriazione o, comunque, inedificabili per effetto della loro destinazione a servizi pubblici, possono restare "vincolate" (ossia, sottratte all'utilizzazione privata) per un quinquennio dall'approvazione del PRG.
Se nel termine l'amministrazione comunale non provvede all'approvazione del piano particolareggiato di esecuzione dell'opera pubblica, il vincolo decade automaticamente e le aree riacquistano una - sia pur limitata - capacità edificatoria (art. 4, ultimo comma, L. 10/1977).
A. Modi di
L'attuazione del PRG avviene:
a) mediante il rilascio di concessioni edilizie o di autorizzazioni quando gli interventi debbano essere localizzati su aree dotate di opere di urbanizzazione o riguardino edifici esistenti;
b) mediante piani attuativi: con il piano di recupero (PR) quando, pur intervenendo sul tessuto urbano edificatorio, s'intendano effettuare interventi radicali di ristrutturazione e di trasformazione; con il piano di lottizzazione (PL) quando s'intenda realizzare un intervento edilizio su una parte del territorio non urbanizzata o non sufficientemente urbanizzata in rapporto con l'entità dell'insediamento previsto; con il piano di zona per l'edilizia economica e popolare (PEEP) ed il piano per gli insediamenti produttivi (PIP) quando, mediante espropriazione delle aree, l'amministrazione intenda soddisfare la domanda di residenza o di insediamenti produttivi a costo sociale.
B. Procedura di approvazione dello strumento
I - Delibera consiliare di adozione dello strumento urbanistico.
La procedura di approvazione del PRG ha inizio tramite l'adozione di una delibera consiliare con la quale il progetto di piano viene assunto dall'amministrazione comunale.
La delibera consiliare, oltreché contenere la verbalizzazione della discussione, deve altresì contenere il mandato al sindaco perché disponga in ordine alla pubblicazione del piano adottato entro un preciso termine, stabilendo in particolare il luogo del deposito degli elaborati, l'orario per il pubblico, le modalità per il rilascio di copie.
Tale deliberazione deve essere poi sottoposta all'approvazione della sezione provinciale del Comitato regionale di controllo, la quale potrà chiedere tutti gli elementi di giudizio che appaiano indispensabili per accertare la convenienza del piano medesimo, non soltanto nei riflessi finanziari ma anche in relazione alle limitazioni troppo onerose che eventualmente vengano a ricadere sugli interessi pubblici.
L'adozione del PRG è un elemento costitutivo del procedimento attraverso il quale il piano si forma e pertanto non vi è dubbio che nel caso in cui la delibera di adozione di un piano venga annullata, l'intero piano perde efficacia in quanto carente di una parte essenziale dello stesso.
Accade spesso che, nella successione delle amministrazioni che governano il Comune, quella successiva intenda revocare la delibera di adozione presa da quella precedente: è bene ricordare che tale possibilità si ha solo sino a quando il piano non sia stato approvato dalla regione, dal momento che successivamente all'approvazione, la deliberazione di adozione si fonde con il provvedimento regionale per dar vita ad un provvedimento complesso ed autonomo.
Molti dei ricorsi al TAR contro le deliberazioni di adozione si basano sulla presunta carenza di motivazione: in effetti la necessità di motivazione si ha solo per il superamento della destinazione precedentemente impressa alle aree in merito alle quali si siano prodotti atti giuridicamente rilevanti quali la approvazione di un PL, la stipula di una convenzione o l'emissione di una sentenza passata in giudicato.
Come si vedrà dalla giurisprudenza, non vi è necessità di motivare le singole scelte. E' invece necessario motivare in senso generale sul perché l'amministrazione abbia ritenuto il precedente piano superato parzialmente o totalmente.
In nessun caso comunque la deliberazione potrà essere considerata illegittima, in quanto esiste una disparità di trattamento tra aree limitrofe (ad es., una delle quali sia stata destinata all'edificazione e l'altra soggetta ad un vincolo espropriativo).
II - Le misure di
Le misure di salvaguardia sono provvedimenti amministrativi di natura esclusivamente cautelare, dirette ad attribuire al sindaco la facoltà di sospendere ogni determinazione in merito alle domande di concessione edilizia quando egli riconosca che l'attività edilizia prospettata sia in contrasto con il piano urbanistico in itinere.
Esse, pertanto, trovano applicazione durante il periodo intercorrente fra la data di adozione del piano e quella di approvazione del medesimo da parte della regione, periodo che non dovrà superare i 5 anni, sia per il piano regolatore generale che per il programma di fabbricazione.
In questo periodo l'esame delle istanze di rilascio di concessione edilizia deve essere effettuato tenendo presente che:
- il sindaco deve negare la concessione edilizia che avrebbe negato anche prima dell'adozione dello strumento urbanistico, con motivazione che esplicita la norma, locale o generale, non rispettata nel progetto;
- il sindaco deve sospendere ogni determinazione in merito alla richiesta di concessione edilizia se il progetto allegato non è conforme allo strumento adottato, comunicando la sospensione ed il relativo motivo, costituito dall'esplicito riferimento a quel contenuto dello strumento rispetto al quale è verificata la non conformità;
- il sindaco può rilasciare la concessione edilizia se il progetto allegato alla richiesta di concessione ha contemporaneamente due qualità: non incorre in nessun motivo di diniego ed è conforme allo strumento adottato.
E' evidente, in questa ipotesi, che le due qualità significano l'ottemperanza a due diversi gruppi di norme e che, in ogni caso, la più restrittiva è quella che predomina.
L'applicazione delle misure di salvaguardia costituisce una forma particolare di tutela della pianificazione urbanistica ed i l periodo ad esse relativo non si può computare al fine della decadenza dei vincoli preordinati all'esproprio per decorso quinquennale.
Le misure di cui trattasi si applicano anche alle domande presentate precedentemente alla data di adozione del piano e durano sino alla pubblicazione del piano attraverso il deposito presso la segreteria comunale dopo l'approvazione.
Alla luce della normativa di cui all'art. 4 del D.L. 398/1993 convertito, con modificazioni, dalla L. 493/1993, le misure di salvaguardia possono esonerare il sindaco ed il responsabile del procedimento nei confronti di colui il quale ha richiesto la concessione edilizia.
Ovviamente, trattandosi di una sospensione e non di un provvedimento definitivo, è bene che il sindaco si pronunci sulle domande così sospese entro il residuo termine la cui rimanente parte, rispetto a quanto già computato prima della sospensione ricomincerà a decorrere dal momento del deposito in segreteria di cui si è detto.
III - La
La pubblicazione è stabilita dall'art. 9 della L. 1150/1492 in 30 giorni; poiché nessun regolamento (nonostante fosse previsto) ha completato la norma citata, in base a istruzioni del Ministero dei Lavori Pubblici date con circolare della Div. XXIII, n. 2495 del 7 luglio 1954, i comuni sono tenuti a dare tempestiva notizia della data sul Bollettino Ufficiale della regione, sulla stampa di maggiore diffusione e mediante avvisi affissi in luoghi di pubblica frequenza.
Nella delibera di adozione, come già detto, possono essere contenute le modalità circa il luogo, l'orario, la richiesta di riproduzioni totali o parziali del piano.
La giurisprudenza ha affermato che il comune non deve ripubblicare il piano (riaprendo i termini per le osservazioni) a meno che l'accoglimento delle osservazioni non abbia profondamente alterato il piano stesso.
Ricordiamo comunque che le osservazioni al piano non sono un rimedio giuridico e neanche l'esercizio di un interesse legittimo partecipativo o oppositivo (come invece si ha per le opposizioni al piano particolareggiato o al piano di zona per l'edilizia economica e popolare). Esse costituiscono solo un generico momento di collaborazione nel quale il privato ha il diritto di segnalare che, a suo dire, vi sono modi ugualmente efficaci di raggiungere il soddisfacimento delle esigenze della collettività con un sacrificio minore degli interessi del privato.
La motivazione della reiezione delle istanze dei privati, pertanto, può essere generica e non precisa e puntuale.
IV - Le
Durante il periodo di pubblicazione e per altri trenta giorni dopo la scadenza, le associazioni sindacali, gli altri enti pubblici ed istituzioni interessate nonché i privati possono presentare osservazioni sul contenuto del piano ed esse costituiscono il mezzo tramite il quale i privati e gli altri enti possono partecipare alle scelte della pianificazione urbanistica.
Devono essere presentate per iscritto, in carta da bollo, indirizzate al sindaco, e gli uffici comunali debbono registrarne il deposito su uno specifico libro protocollo.
Secondo la lettera della legge urbanistica, soltanto gli enti pubblici e le istituzioni interessate, oltre alle associazioni sindacali, potrebbero presentare osservazioni.
Tuttavia è invalso l'uso di dare all'art. 9 L. 1150/1942 l'interpretazione più ampia nel senso che chiunque possa presentare osservazioni al piano regolatore generale pubblicato, purché esprima un apporto collaborativo. Infatti è ormai generalmente condivisa l'interpretazione del significato e quindi dell'oggetto della osservazione: "osservare" non significa opporsi, ma collaborare.
Le osservazioni vengono esaminate dall'amministrazione comunale che, con deliberazione consiliare, esprime le proprie determinazioni in proposito (controdeduzioni) esplicitando quali vengono accolte e quali respinte.
Nel caso in cui siano state accolte tutte o parte delle osservazioni, il comune ha l'opportunità, ma non l'obbligo, di introdurre nel progetto pubblicato le modifiche conseguenti all'accoglimento.
A tal fine è sufficiente (secondo la giurisprudenza) che la pubblicazione della delibera sulle controdeduzioni, insieme agli elaborati modificati, avvenga per un solo giorno di festa o di mercato; oppure potrà essere fatta la pubblicazione di apposita delibera (successiva a quella della controdeduzione) riferita soltanto agli elaborati modificati e ad essa allegati.
V - Approvazione del
Terminati questi adempimenti, con l'invio di tutti gli atti alla regione ha inizio la fase di approvazione del piano, approvazione che può essere piena, parziale e/o condizionata.
L'approvazione è parziale e/o condizionata quando la regione formuli richiesta di modifiche, di integrazioni oppure di rielaborazione entro un determinato termine, scaduto il quale essa può intervenire in via sostitutiva.
Il 2° comma dell'art. 10 legge urbanistica 1150/1942 indica, infatti, le modifiche che possono essere apportate con il decreto di approvazione.
In via generale, sono consentite soltanto "le modifiche che non comportano sostanziali innovazioni, tali cioè da mutare le caratteristiche essenziali del piano stesso ed i criteri di impostazione".
Sulle proposte di modifiche il comune dovrà necessariamente esprimersi, assumendo una nuova deliberazione consiliare, per aderirvi o per formulare proprie controdeduzioni.
La Regione, nell'esaminare il piano, non è obbligata ad esaminare varianti adottate successivamente dal comune a meno che le stesse non abbiano adempiuto a tutte le formalità previste per l'adozione (pubblicazione, osservazioni, controdeduzioni).
Ovviamente la Regione potrà tener conto di tali varianti successive e, se le stesse non costituiscono sostanziali modifiche, potrà introdurne i contenuti modificando d'ufficio il piano.
Il piano approvato anche con modifiche non necessita di un nuovo periodo in cui i privati possono presentare le loro osservazioni.
Dalla data della deliberazione regionale di approvazione - che deve essere pubblicata sul Bollettino Ufficiale della regione - il piano si considera efficace e, perciò, vigente.
C. Varianti al piano regolatore
La variante costituisce una modifica al piano resasi necessaria dal mutamento ambientale e dal sopraggiungere di nuove esigenze. Essa è diretta a dare una nuova sistemazione urbanistica ad intere zone d'insediamento o ad alcune sue parti senza dar luogo, con ciò, alla modificazione integrale dello strumento urbanistico vigente.
Fino all'entrata in vigore della L. 47/1985 le varianti dovevano essere preventivamente autorizzate dall'autorità regionale, sentito il parere obbligatorio, ma non vincolante, del proprio organo tecnico consultivo in materia urbanistica (L. 1150/1942, art. 10, comma 7, con le modifiche delle competenze apportate dal D.P.R. 15 gennaio 1972 n. 8) salvo che si trattasse :
1) varianti necessarie per la formazione di PEEP la cui approvazione contiene anche l'approvazione dell'eventuale variante;
2) di varianti necessarie per l'esecuzione di opere pubbliche (L. 1/1978);
3) di varianti necessarie per adeguare ai DD.MM lavori pubblici e 1° e 2 aprile 1968 il piano regolatore generale già approvato.
Come detto, dalla data di entrata in vigore della L. 47 (17 marzo 1985) i comuni possono adottare qualsiasi variante al proprio strumento urbanistico senza dover richiedere in via preliminare l'assenso regionale.
Per tutti i necessari adempimenti, le procedure di approvazione delle varianti sono eguali a quelle previste per l'approvazione dello strumento urbanistico generale.
D. Comuni sprovvisti di
E, infine, un breve cenno all'ipotesi in cui un comune sia totalmente o parzialmente sprovvisto di strumento urbanistico.
Dopo aver ricordato che la "parziale" mancanza del piano generale può discendere dall'intervenuta decadenza dei vincoli comportanti esproprio od inedificabilità per il decorso del quinquennio dall'approvazione del piano senza la loro attuazione, va richiamato l'art. 4, ultimo comma, della L. 10/1977, il quale prescrive gli interventi ammissibili e le relative densità (espresse in termini volumetrici o di superficie) nei comuni privi di strumento urbanistico generale.
La norma, alla cui lettura si rimanda (si veda la sezione che segue, che riporta la legislazione vigente) è applicabile nelle regioni le cui leggi urbanistiche non abbiano in altro modo disciplinato la fattispecie